A, mint Alkotmány

Elképzelhetetlen egy olyan társadalom, egy olyan állam, amelyet ne a pénz irányítana. Ez – a pénz – az a pont, mely a leginkább vitára adhat okot minden élethelyzetben, főleg, ha ezt az állammal összefüggésben vizsgáljuk. Nem vitás, hogy az új magyar alkotmánynak mindenképp rendeznie kell az alapvető pénzügyi struktúrákat, az elveket, illetve azokat a viszonyokat az egyes szervek közt, melyek érintettek az állam pénzügyeinek kezelésében vagy akár ellenőrzésében.

Nehéz meghatározni, de még inkább nehéz felsorolni mindazon elemeket, amiket „az állam pénzügyei” tartalmaznak. Beszélhetünk az intézményrendszerről, a Magyar Nemzeti Bankról, a Magyar Államkincstárról, vagy éppen az Állami Számvevőszékről; szóba kerülhet az adórendszerünk, nyugdíjrendszerünk, esetleg az, hogy mégis mit jelent, mit tartalmaz a költségvetési és a zárszámadási törvény és ezek tartalmának milyen jelentősége van; vagy akár az államadósság. De mindezekből mi az, amit egy alkotmánynak tartalmaznia kell? Vajon a pénzügyi kérdések nem a politika fennhatósága alá tartoznak? Nem kellene figyelemmel lenni arra a tényre, hogy az ideális alkotmányok beláthatatlan időre készülnek, a pénzügyi helyzet azonban kiszolgáltatott a nemzetközi és egyéb viszonyoknak, így monetáris (pénzügyi) politika is az aktuális gazdasági helyzetnek kitett? Vagy éppen ezért kell, hogy meglegyenek azok alkotmányos szabályok, amelyek a stabilitást biztosítják az állam pénzügyeiben, így magát az állam stabilitását is jelentik?

Mindezen kérdések megválaszolása nem egyszerű. Talán ezért érdemes is rögtön szemügyre venni, mik azok az elemek, melyek jelenleg is megtalálhatóak az alkotmányban.

Az intézményeket tekintve, külön fejezet szól (VI. fejezet) a Magyar Nemzeti Bankról és az Állami Számvevőszékről. Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Az alkotmány alapján feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, foglalkozik a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződésekkel; felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét; ellenőrzi az állami vagyon kezelését, az állami vállalatok tevékenységét. ÁSZ elnökének büntetőjogi, eljárás-indítási joga van. Ha veszélyes törvénysértés gyanúja áll fent, zárolhat, felfüggeszthet kifizetéseket a munkabér kivételével. Jelenleg az ÁSZ elnökét és alelnökeit is kétharmados többséggel kell az Országgyűlésnek megválasztania, de szervezetéről és működéséről szóló törvényt is ilyen többséggel kell elfogadni. Ellenőrzése a pártokra is kiterjed, ám ebben az esetben már nincs olyan széles ellenőrzési lehetősége, csak a törvénybeütközést vizsgálhatja.

A Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja. Felelős a monetáris politikáért. Az elnökét a miniszterelnök javaslatára Köztársasági elnök nevezi ki hat évre. Szintén a Köztársasági elnök mentheti fel a miniszterelnök javaslatára, ám ezt csak súlyos kötelezettségszegés esetén lehetséges. A Nemzeti Bank független intézmény, a szervezetéről, feladatáról és működéséről szóló törvény külön kimondja, hogy nem utasíthatja sem Európai Uniós sem más szerv, például a Kormány sem. Elsődleges célja az árstabilitás elérése és fenntartása (az infláció elleni harc, a forint árfolyamának felügyelete), azonban azt is kimondja a törvény, hogy ha nem sérülnek ezek a célok, hozzájárulhat, segítheti a Kormány gazdaságpolitikáját.

Egy másik szerv, a Pénzügyi Szervek Állami Felügyelete (PSZÁF), mely ellenőrzési, felügyeleti jogokat gyakorol, jelenlegi alkotmányunk azonban nem rendelkezik róla. A szervről szóló törvény célja, hogy a pénzügyi piacok zavartalan működése, a piaci viszonyok átláthatósága, a tisztességes piaci verseny fenntartása, illetve a bizalom erősítése érdekében szabályozza a piaci szereplők felügyeletét. A PSZÁF-ről szóló törvény szoros összefüggésben áll a pénzügyi ágazatot szabályozó egyes szaktörvényekkel (elsősorban az Önkéntes Kölcsönös Biztosító Pénztárakról szóló, a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló, a magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-pénztárakról szóló, valamint a biztosítókról és a biztosítási tevékenységről szóló törvényekkel).

A Magyar Államkincstár a Kormány felügyelete alatt működik, mint központi hivatal; a Kormány jogalkotói hatáskörében létrehozott szerv, így az alkotmány nem nevesíti. A Kincstárt a pénzügyekért felelős miniszter irányítja.

A szervezetrendszeren kívül az alkotmány számos olyan kérdéssel foglalkozik, melyek túllépnek az intézményeken. Ilyen a közteherviselés kérdése, más szóval az adózás. 2010 augusztusa óta az alkotmány tartalmazza, hogy mindenki köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.  Az ezt követő bekezdés pedig alaptörvényi, alkotmányos felhatalmazást ad arra, hogy a társadalmi igazságérzetet sértő, jó erkölcsbe ütköző juttatásokra külön mértékű adót állapítsanak meg. Ez a módosítás azt veszi figyelembe, hogy az adónak szabályozó funkciója is van; azt célozza, hogy az emberek az adópolitikailag nem támogatott megállapodásokat ne, vagy csak magas adóteher mellett kössenek.

A pénzügyekhez kapcsolódóan nem lehet kihagyni a költségvetés kérdését. A költségvetésről törvény formájában dönt az Országgyűlés, ez alkotmányi szinten előírt kötelezettség. A költségvetési törvény el nem fogadása jelenleg csak politikai felelősséggel jár, jogi következményei nincsenek. Egyes vélekedések szerint ezt normatív, jogi szinten is le kellene fektetni, vagyis, hogy a költségvetési törvény el nem fogadása a Kormány lemondási kötelezettségével járhatna.

Nem lehet figyelmen kívül hagyni az államadósság kérdését. Ugyan jelenleg nem szabályozott alkotmányos szinten, de az államadósság, vagyis a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak együttes adóssága, illetve kiterjesztve az államháztartási adósság, melyben a helyi önkormányzatok adóssága is benne foglaltatik, egy olyan eleme lehet az új alkotmánynak, mely szigorú garanciákat szabhatna.

Mindezen elemek csak egy-egy szegletét jelentik az állam pénzügyeinek, hiszen összességében az állam teljes működéséről beszélünk. Eddig fel nem vetett kérdés, hogy nem lenne-e érdemes körbenézni, hasonló állami berendezkedések, jól bevált alkotmányok miként rendezik ezeket a kérdéseket. Gondoljunk itt arra, hogy például a svéd alkotmány tartalmazza, hogy nem lehet deficites az állam költségvetése. Ez persze egyfelől garanciális jelentőséggel járhat (pl. az kormány felelőssége tekintetében), de egyúttal gondoljunk bele abba, hogy ha egy ilyen kérdést alkotmányos szinten rögzítünk és „nem adjuk meg a lehetőséget” az esetleges politikaváltásnak, vagy azt mondjuk, a költségvetést semmilyen külső tényező nem tudja úgy befolyásolni, amit ne lehetne valaki felelősségére visszavezetni, akkor ezzel esetleg nem veszünk ezzel tudomást egy lehetséges világgazdasági recesszióról. Vagy gondolhatunk olyan alkotmányos szabályozásra is, mint a német; ugyanis a német alkotmány 115. cikke kimondja, hogy a költségvetési hiány nagysága nem haladhatja meg a közberuházások mértékét. Hazánkban nem találgató ilyen szabályozás az alkotmányban.

Az elmúlt évek világgazdasági eseményei megkövetelik, hogy nagyobb odafigyeléssel viseltessenek az egyes államok a gazdasági-pénzügyi politikájuk iránt. Ehhez teremthet alapot egy közpénzügyi kérdések terén is gondosan kidolgozott és újraszabályozott alkotmány. Az eddigi berendezkedést megreformálva, tökéletesítve, a hibák felismerése után ezek kijavítására alkalmas ez a lehetőség (pl. intézményi hatáskörök szélesítése, nagyobb felelősség stb.); új elemek bevezetésére, melyek illeszkedhetnek a közteherviselést is az alkotmány részévé tevő folyamatba (így pl. a nyugdíjrendszer vagy az társadalombiztosítási rendszer elveit lefektetve), egészen addig, hogy olyan társadalmilag jelentős kérdések, mint korrupció elleni fellépés deklarálására is alkalom adódhat. Azonban nincs egységes álláspont, nincs egyetlen tökéletes válasz az első bekezdésben is feltett kérdések, de a feladat a lehetőségek és tervek közül kiválasztani a leghatékonyabbat, az állam számára legértékesebbet.

Ez a téma az állami pénzügyekkel kapcsolatos véleményeket gyűjti.