E blog célja az alkotmányozással kapcsolatos párbeszéd elősegítése, viták élénkítése, vélemények és ellenvélemények megismerése és megismertetése. Dr. Jakab András egyetemi docens, a PPKE-JÁK tanára az elmúlt héten egy általa készített normaszöveg-tervezetet ismertetett, melyet jó vitaalapnak tartunk, ezért bevezetőjét az alábbiakban közzétesszük. A teljes szöveg elérhető ezen a linken.

A tervezet abból indul ki, hogy jogi értelemben nincs alkotmányozási kényszer. Az országnak ugyanis jogállami és demokratikus alkotmánya van 1989 óta. A szimbolikus újrakezdés, illetve a rendszerváltás óta eltelt időszak gazdasági és morális sikertelensége azonban politikailagszimbolikusan indokolhatja egy új Alkotmány elfogadását. A tervezet elfogadása ennek megfelelően jogtechnikailag konszolidációs jellegű alkotmányozást jelentene.

Ez a szöveg a korábbi (a rendszerváltás óta született) alkotmánytervezetek ismeretében készült, leginkább mégis az a belátás vezérli, hogy az Alkotmány értelme az, amit a joggyakorlat annak tekint. Vagyis akkor érdemes a szövegen változtatni, ha ezt a kialakult joggyakorlatot akarjuk valamilyen módon (dogmatikailag vagy politikai következményeit illetően) átalakítani. Ezért a magyarázatok mindig arról szólnak, hogy mennyiben és miért tér el az új szöveg a jelenlegitől; vagy esetenként ellenkezőleg: miért maradna meg a hatályos, szemben az esetlegesen felmerült javaslatokkal. A tervezet tehát a hatályos szöveg melletti megdönthető vélelem elvén alapul. Az újítások ugyanis mindig kockázattal járnak: minden módosításnak lehetnek előre nem látható következményei. Ha nem lennének ilyenek, akkor lehetne tökéletes alkotmányt írni, ilyen azonban (amint már szó esett róla) sajnos nem lehetséges. Az alkotmányozás tehát nem kreativitási gyakorlat, és nem is ötletbörze, hanem a politikai akarat kockázatminimalizáló átültetése. Az esetleges újításokkal járó kockázatot jelentősen csökkenti a hasonló külföldi szabályok alkalmazási tapasztalatának és szakirodalmának elemzése. Ehhez a tervezethez elsősorban a német, a lengyel, a dél-afrikai, a svájci, a francia és a spanyol alkotmány hatályos szövege nyújtott segítséget, az alapjogi fejezethez pedig az Európai Unió Alapjogi Chartája, illetve az ezekhez kapcsolódó joggyakorlat.

Természetesen lehet olyan politikai akarat, amelyet nem érdemes, vagy alapértékeknek való ellentmondásuk miatt nem szabad átültetni normaszövegbe, és ilyenkor az alkotmányjogász feladata meggyőzni a politikusokat arról, hogy mégis inkább a korábbi szöveg maradjon meg. A tervezet ebben a szellemben mond ellent részben a koncepció néhány elképzelésének, valamint az Alkotmánybíróság jogkörszűkítésére vonatkozó egyes kormányzati nyilatkozatoknak.

A tervezet azon az óvatossági (vagy ha úgy tetszik, aggodalmaskodó) belátáson alapul, hogy az alkotmányos rendszerek soktényezős jellegűek, így átalakításukkor számos veszély merülhet fel: a működésképtelen vagy diszfunkcionális megoldások száma végtelen. A működőképes és az alkotmányossági alapértékeknek megfelelő megoldások száma ellenben igencsak korlátozott (lásd például legutóbb a francia Alkotmánytanács eredeti 1958-as modelljének bukását két évvel ezelőtt). A tervezet a veszélyek tudatában ezért általános óvatosságot tükröz.

Egy üres papírlapot elővéve nekikezdeni alkotmányírásnak – az előzmények, tapasztalatok és minták igénybevétele nélkül – reménytelen vállalkozás. Egyrészt tehát a hatályos szövegből, másrészt konkrét változtatási igény esetén külföldi példákból érdemes dolgozni. A különféle új intézmények ugyanis tanulási időszakot igényelnek és ennek megfelelően társadalmi költséggel járnak. Ha ezt mások már megfizették, akkor lehetőleg mi ne tegyük meg ezt még egyszer. Például a félprezidenciális rendszert Franciaország a weimari példákból okulva módosítva vette át, és (amint az közismert) náluk határozottan jobban is működik a dolog. Németország pedig a második világháború után részben épp a francia harmadik köztársaság kaotikus parlamentáris rendszerére válaszul alakította ki a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét (amelyet a tervezet a koncepcióval ellentétben megtartani javasol). Azaz az intézményeket nem a semmiből feltalálni, hanem inkább átvenni és csiszolni érdemes.

Az ilyesfajta (akár külföldi mintára történő) újítások azonban időigényes kutatómunkát igényelnek. Erre jelenleg nincs idő, a már említett igen szoros ütemterv ezt nem teszi lehetővé. Egy érdemben új Alkotmányhoz (amennyiben nem akarunk fölöslegesen kockáztatni a „próbáljuk ki, hátha működik” elv alapján) jóval hosszabb időre volna szükség. Természetesen néhány hónap alatt is meg lehet írni egy érdemben új Alkotmányt, de az igen kockázatos mutatvány, hiszen könnyen lehet belőle fércmunka. Az új magyar Ptk.-n például a szakértői bizottság mintegy tíz évig dolgozott, és csak idén készül el. Sőt, az 1999-es svájci és az ugyancsak 1999-es finn alkotmányt mintegy harminc évig készítették elő (ami természetesen időben már túlzásnak tűnik, de érdemes megemlíteni). Az 1989-es magyar alkotmányozás persze rövidebb ideig (néhány hónapig) tartott, és ezért is számos hibával járt: kodifikációs szempontból kapkodó alkotmányozásnak minősíthető, amelyet aztán éveken keresztül korrigálgatott az Alkotmánybíróság és maga az alkotmányozó is, mire a 90-es évek közepére egy nagyjából koherens rendszer állt össze. Vélhetően nem akarnánk ugyanezt a tanulóidőt (és az azzal járó államszervezeti jogbizonytalanságokat) ismét végigjátszani. Egyébként a sikertelen 1995/96-os alkotmányozási kísérlet anyagainak használhatósága is korlátozott, hiszen azóta a szöveg (valamint az annak értelmét megállapító alkotmánybírósági gyakorlat) számos módosuláson ment át, és a tervezet mögötti politikai mozgatóerők sem állnak már fenn.

A tervezetet az általános óvatosság jellemzi, avagy a „ne kísérletezgessünk” elve az említett kockázatok miatt. Az alkotmányozás sikeressége rövidtávon nem nagyon látszik, ellenben nagyon el lehet rontani, és a kudarcra hamar fény derülhet. A legutóbbi, 1970 óta több lépcsőben lezajlott belga alkotmányreformmal például újszerű föderális berendezkedést valósítottak meg (politikusok és alkotmányjogász-professzorok együttes közreműködésével): a hatásköröket részben a területi alapon szerveződött régiókra, részben pedig a személyi alapon szerveződő közösségekre ruházták. A választási rendszert is ehhez igazították, és ennek megfelelően a fontosabb szövetségi állami szervekben a pozíciók elosztását is. Ez az újszerű államberendezkedési kísérlet olyan „jól” sikerült, hogy (jelentős részben ennek köszönhetően) Belgium lényegében évek óta folyamatos kormányválságban vergődik. Egy felelős alkotmányjogásznak ezért kötelessége felébreszteni a veszélyérzetet a politikusokban az alkotmányozással kapcsolatban. Az új kísérletek természete ugyanis az, hogy (meggyőző minták és előzetes megalapozás hiányában) igen gyakran nem működnek, és az alkotmányozási diadalmenetet az experimentalizmus egy egész ország (valamint a mindenkori kormánypártok) számára vesszőfutássá változtathatja. Vagy másként megfogalmazva: az alkotmányozás olyasmi mint egy szívműtét, ahol nem szabad kísérletezni, hanem előre át kell gondolni a műveletet, azt kockázatminimalizálásra törekedve előkészíteni, majd a nyitott mellkast mielőbb be kell zárni, hogy az élet folyhasson tovább a maga menetében.